完善香港狗隻管束制度意見書
回應《行政長官2026年施政報告》第413段
日期：2026年9月20日
一、 背景
《行政長官2026年施政報告》第413段提出：年底就打擊殘酷對待動物及非法狩獵器具諮詢立法會，爭取2027年完成修例；同時檢視《危險狗隻規例》等飼養和管束規定，並加強「妥善照顧動物」的宣傳教育。
2026年8月，元朗公眾地方有大型犬未穩妥牽引，接連咬死兩隻小型寵物狗；數日後打鼓嶺寵物酒店負責人被寄養狗隻咬斃。兩宗慘劇反映出制度的核心漏洞：單純拉長法定格鬥犬名單，根本防範不了名單以外具攻擊性的巨犬、場所前線的單人操作風險，以及非法入境後以不實品種申報以規避審查的犬隻。
二、 現行制度的結構性盲點
現行規管分散於《貓狗條例》（第167章）、其附屬法例《危險狗隻規例》（第167D章）、《狂犬病條例》（第421章），以及進口管制的《公眾衞生（動物及禽鳥）條例》（第139章）。架構上粗分為三類：
格鬥種類：全面禁運、禁繁育；現存個體須絕育，於公眾地方須佩戴口罩及以短繩牽引。
已知危險狗隻：通常須造成嚴重人身傷害、留院或重複襲擊後，方由裁判官裁定，門檻極高且管束接近格鬥種類。
大型犬（約20公斤或以上）：公眾地方須以不超過2米狗帶牽引（可考取豁免），但無名單外烈性巨犬的口罩或第三者保險要求。
制度盲點不在「完全無法可依」，而在各級別之間完全接不上：
1. 事前無「黃燈」：從普通犬到「已知危險狗隻」缺乏漸進的行政介入機制，非得等到釀成嚴重人命傷亡才可升級。
2. 管種類不管行為：法例側重品種名單，對現場「危險地失控」行為缺乏即時刑事責任；狗咬死狗在現行法制下往往只能按「未穩妥牽引」輕微罰款或作民事財產侵權處理，公眾難以接受。
3. 場所安全真空：動物寄養場所牌照條件未規範高風險犬隻的交接與人手配置。
4. 源頭洗白漏洞：無證入境動物往往藉由本地植入晶片時，任意申報為普通混種（Cross-breed）或其他非受管制品種，在缺乏源頭追溯與專業品種鑑定的機制下，輕易規避進口檢疫與格鬥犬隻的法定限制。
三、 完善法制建議
立法原則應為：「主體條例增權責、附屬法例定標準」。
1. 於主體條例增設「危險地失控」刑事責任（涵蓋攻擊同類）
建議修訂《貓狗條例》（第167章）或相關主體法例，引入適用於任何狗隻的「危險地失控」法定責任：狗隻若在公眾地方（或有訪客/僱員在場之私人地方）攻擊他人、咬死或重傷其他伴侶動物，或行為致使在場人士有合理理由恐慌自身或寵物將受傷害，畜養人即屬違法。
填補現行法例只管特定品種、且將犬隻咬死其他寵物僅視為一般財產損失或違規放繩的法制空隙。
2. 設立行政梯級：「事前法定管控令」（Dog Control Orders）
填補「已知危險狗隻」必須經由法庭定罪才能管束的空白。
觸發機制：由受訓執法人員或公職獸醫官，按客觀行為紀錄（如已核實具攻擊傾向的咬傷舉報、目擊佐證、咬傷其他寵物紀錄）立案評估。
措施與上訴：漁護署署長有權向狗主發出具法律效力且為期有限的「管控令」（如強制佩戴指定口罩、縮短牽引帶、限定活動範圍、強制完成認可行為矯治課程）。設法定上訴機制；違令者始構成刑事罪行或升格為法庭評定個體。
3. 建立「本港犬隻種類鑑定參考庫」
針對申報不實問題，由漁護署制訂官方鑑定標準：發布體態量度指引、具體特徵影像、成立評審委員會並定期公布去識別化的裁決摘要。
嚴格核對進口或繁育證明。基因檢測定位為爭議時的輔助佐證，不作為單一判定門檻。
4. 摒棄單純以體重劃分，引入綜合風險評級
不應盲目將大型犬體重門檻下調，以免波及溫順、無事故紀錄的常見大型伴侶犬（如金毛尋回犬、拉布拉多犬）。
應以「體型與咬合力特徵＋品種傾向＋個體行為史」綜合評級，精準監管名單外的高風險護衛犬或獒犬類。
5. 罰則按後果分層，審慎推動強制第三者責任保險
區分「輕微技術性違規（如狗繩略長）」與「嚴重疏忽致死傷（如放任烈犬失控）」的罰則層級，於修例時清楚反映立法原意，供法庭量刑參考。
對高風險或受管控個體要求購買第三者責任保險，但政府須先聯同保險業監管局評估市場承保意願，訂立標準保單條款，避免因市場缺乏產品而變相形成非自願的禁養困局。
6. 規範寄養與訓練場所之高風險操作守則
於《公眾衞生（動物及禽鳥）（售賣及繁育）規例》或寄養牌照條件中，加入明確的安全作業指引：
接收動物時須進行書面攻擊史與行為篩查，並如實核對晶片及來源證明。
明確規定具有攻擊傾向或體型極大的高風險犬隻，在進出籠舍、牽引時必須採取雙人操作或實體隔離防護，嚴禁前線員工單獨強行入籠。
小型寄養場所設寬限過渡期；聲明不接收高風險犬隻的場所，可維持現行營運人手規模。
7. 人道口罩標準與飼主責任培訓
落實施政報告的「妥善照顧」方針：於公眾地方若被要求佩戴口罩，法例應明訂須採用可供散熱、喘息及飲水的籃式口罩（Basket Muzzle）；同時訂立高溫濕熱天氣下的特殊免責或折衷指引，防止動物中暑死亡。
對首次飼養指定大型犬、高風險品種或有行為問題救援犬的領養者，推行強制認可的飼主責任課程。
8. 源頭截斷非法進口，嚴防本地發牌「洗白」
嚴格執行《公眾衞生（動物及禽鳥）條例》（第139章）與《狂犬病規例》：任何無合法進口許可證的入境犬隻，必須先送往檢疫隔離，未完成合法檢疫前一律不得簽發本地狗牌或安排領養。
首次申請本地晶片與狗牌時，強制審查來源證明（如本港認可繁殖者記錄或合法進口文件），杜絕走私或高風險猛犬在本地辦理牌照時隨意填報為一般混種犬或非受管制品種，藉此洗白身份、規避品種監管。
加大對走私活體及「免檢疫送貨」中介的罰則；設立海關與漁護署的常設聯合邊境攔截機制。
9. 透明數據、跨部門協同執法與業界溝通
透明度：每年定期公布犬隻咬傷人畜統計、場所巡查次數、違規檢控結果及非法進口檢獲數據。
執法協同：正視前線動物管理隊非辦公時間巡查與出勤能量有限的問題，在諮詢文件中評估前線人手及隔離檢疫容量，並賦予前線警務人員在處理即時犬隻襲擊報告時更明確的協同執法權力。
廣泛諮詢獸醫組織、動物福利團體、保險業界、小型寄養營運商及大型犬飼主，平衡公共安全與動物福祉。
四、 推行次序與立法途徑
第一階段（2026年底諮詢）：於諮詢文件公布犬隻種類鑑定參考庫框架、傷亡與進口執法數據；並率先透過行政手段，將場所安全指引納入現行寄養牌照條件草案。
第二階段（2027年修例）：
能於附屬法例處理者（如《危險狗隻規例》的分類細化、防護裝備規格），先行修訂。
涉及刑事罪行的「危險地失控責任」、法定「事前管控令」及洗白罰則，則配合正檢討的《貓狗條例》主體修訂一併提交立法會審議。
五、 結語
保障公眾安全為首要原則，但健全的制度不應止於「增加禁養名單」，而應在於填補法律銜接空隙、建立事前行政防線、嚴打源頭走私洗白。懇請政府將「危險失控責任」、「事前管控令」、「品種鑑定參考庫」、「場所安全守則」及「走私犬隻一律檢疫審查」，正式納入年底的公眾諮詢文件。
