完善香港狗只管束制度意见书
回应《行政长官2026年施政报告》第413段
日期：2026年9月20日
一、 背景
《行政长官2026年施政报告》第413段提出：年底就打击残酷对待动物及非法狩猎器具咨询立法会，争取2027年完成修例；同时检视《危险狗只规例》等饲养和管束规定，并加强“妥善照顾动物”的宣传教育。
2026年8月，元朗公众地方有大型犬未稳妥牵引，接连咬死两只小型宠物狗；数日后打鼓岭宠物酒店负责人被寄养狗只咬毙。两宗惨剧反映出制度的核心漏洞：单纯拉长法定格斗犬名单，根本防范不了名单以外具攻击性的巨犬、场所前线的单人操作风险，以及非法入境后以不实品种申报以规避审查的犬只。
二、 现行制度的结构性盲点
现行规管分散于《猫狗条例》（第167章）、其附属法例《危险狗只规例》（第167D章）、《狂犬病条例》（第421章），以及进口管制的《公众卫生（动物及禽鸟）条例》（第139章）。架构上粗分为三类：
格斗种类：全面禁运、禁繁育；现存个体须绝育，于公众地方须佩戴口罩及以短绳牵引。
已知危险狗只：通常须造成严重人身伤害、留院或重复袭击后，方由裁判官裁定，门槛极高且管束接近格斗种类。
大型犬（约20公斤或以上）：公众地方须以不超过2米狗带牵引（可考取豁免），但无名单外烈性巨犬的口罩或第三者保险要求。
制度盲点不在“完全无法可依”，而在各级别之间完全接不上：
1. 事前无“黄灯”：从普通犬到“已知危险狗只”缺乏渐进的行政介入机制，非得等到酿成严重人命伤亡才可升级。
2. 管种类不管行为：法例侧重品种名单，对现场“危险地失控”行为缺乏即时刑事责任；狗咬死狗在现行法制下往往只能按“未稳妥牵引”轻微罚款或作民事财产侵权处理，公众难以接受。
3. 场所安全真空：动物寄养场所牌照条件未规范高风险犬只的交接与人手配置。
4. 源头洗白漏洞：无证入境动物往往藉由本地植入芯片时，任意申报为普通混种（Cross-breed）或其他非受管制品种，在缺乏源头追溯与专业品种鉴定的机制下，轻易规避进口检疫与格斗犬只的法定限制。
三、 完善法制建议
立法原则应为：“主体条例增权责、附属法例定标准”。
1. 于主体条例增设“危险地失控”刑事责任（涵盖攻击同类）
建议修订《猫狗条例》（第167章）或相关主体法例，引入适用于任何狗只的“危险地失控”法定责任：狗只若在公众地方（或有访客/雇员在场之私人地方）攻击他人、咬死或重伤其他伴侣动物，或行为致使在场人士有合理理由恐慌自身或宠物将受伤害，畜养人即属违法。
填补现行法例只管特定品种、且将犬只咬死其他宠物仅视为一般财产损失或违规放绳的法制空隙。
2. 设立行政梯级：“事前法定管控令”（Dog Control Orders）
填补“已知危险狗只”必须经由法庭定罪才能管束的空白。
触发机制：由受训执法人员或公职兽医官，按客观行为纪录（如已核实具攻击倾向的咬伤举报、目击佐证、咬伤其他宠物纪录）立案评估。
措施与上诉：渔护署署长有权向狗主发出具法律效力且为期有限的“管控令”（如强制佩戴指定口罩、缩短牵引带、限定活动范围、强制完成认可行为矫治课程）。设法定上诉机制；违令者始构成刑事罪行或升格为法庭评定个体。
3. 建立“本港犬只种类鉴定参考库”
针对申报不实问题，由渔护署制订官方鉴定标准：发布体态量度指引、具体特征影像、成立评审委员会并定期公布去识别化的裁决摘要。
严格核对进口或繁育证明。基因检测定位为争议时的辅助佐证，不作为单一判定门槛。
4. 摒弃单纯以体重划分，引入综合风险评级
不应盲目将大型犬体重门槛下调，以免波及温顺、无事故纪录的常见大型伴侣犬（如金毛寻回犬、拉布拉多犬）。
应以“体型与咬合力特征＋品种倾向＋个体行为史”综合评级，精准监管名单外的高风险护卫犬或獒犬类。
5. 罚则按后果分层，审慎推动强制第三者责任保险
区分“轻微技术性违规（如狗绳略长）”与“严重疏忽致死伤（如放任烈犬失控）”的罚则层级，于修例时清楚反映立法原意，供法庭量刑参考。
对高风险或受管控个体要求购买第三者责任保险，但政府须先联同保险业监管局评估市场承保意愿，订立标准保单条款，避免因市场缺乏产品而变相形成非自愿的禁养困局。
6. 规范寄养与训练场所之高风险操作守则
于《公众卫生（动物及禽鸟）（售卖及繁育）规例》或寄养牌照条件中，加入明确的安全作业指引：
接收动物时须进行书面攻击史与行为筛查，并如实核对芯片及来源证明。
明确规定具有攻击倾向或体型极大的高风险犬只，在进出笼舍、牵引时必须采取双人操作或实体隔离防护，严禁前线员工单独强行入笼。
小型寄养场所设宽限过渡期；声明不接收高风险犬只的场所，可维持现行营运人手规模。
7. 人道口罩标准与饲主责任培训
落实施政报告的“妥善照顾”方针：于公众地方若被要求佩戴口罩，法例应明订须采用可供散热、喘息及饮水的篮式口罩（Basket Muzzle）；同时订立高温湿热天气下的特殊免责或折衷指引，防止动物中暑死亡。
对首次饲养指定大型犬、高风险品种或有行为问题救援犬的领养者，推行强制认可的饲主责任课程。
8. 源头截断非法进口，严防本地发牌“洗白”
严格执行《公众卫生（动物及禽鸟）条例》（第139章）与《狂犬病规例》：任何无合法进口许可证的入境犬只，必须先送往检疫隔离，未完成合法检疫前一律不得签发本地狗牌或安排领养。
首次申请本地芯片与狗牌时，强制审查来源证明（如本港认可繁殖者记录或合法进口文件），杜绝走私或高风险猛犬在本地办理牌照时随意填报为一般混种犬或非受管制品种，借此洗白身份、规避品种监管。
加大对走私活体及“免检疫送货”中介的罚则；设立海关与渔护署的常设联合边境拦截机制。
9. 透明数据、跨部门协同执法与业界沟通
透明度：每年定期公布犬只咬伤人畜统计、场所巡查次数、违规检控结果及非法进口检获数据。
执法协同：正视前线动物管理队非办公时间巡查与出勤能量有限的问题，在咨询文件中评估前线人手及隔离检疫容量，并赋予前线警务人员在处理即时犬只袭击报告时更明确的协同执法权力。
广泛咨询兽医组织、动物福利团体、保险业界、小型寄养营运商及大型犬饲主，平衡公共安全与动物福祉。
四、 推行次序与立法途径
第一阶段（2026年底咨询）：于咨询文件公布犬只种类鉴定参考库框架、伤亡与进口执法数据；并率先透过行政手段，将场所安全指引纳入现行寄养牌照条件草案。
第二阶段（2027年修例）：
能于附属法例处理者（如《危险狗只规例》的分类细化、防护装备规格），先行修订。
涉及刑事罪行的“危险地失控责任”、法定“事前管控令”及洗白罚则，则配合正检讨的《猫狗条例》主体修订一并提交立法会审议。
五、 结语
保障公众安全为首要原则，但健全的制度不应止于“增加禁养名单”，而应在于填补法律衔接空隙、建立事前行政防线、严打源头走私洗白。恳请政府将“危险失控责任”、“事前管控令”、“品种鉴定参考库”、“场所安全守则”及“走私犬只一律检疫审查”，正式纳入年底的公众咨询文件。
